浅谈合肥市政府应急平台建设
目 录 中文摘要 一、引言 ............................................................................................................................... 1 （一）建设背景 ............................................................................................................... 1 （二）建设意义 ............................................................................................................... 1 （三）建设目标 ............................................................................................................... 2 二、应急平台需求分析 ....................................................................................................... 2 （一）组织结构、职能 ................................................................................................... 2 （二）用户需求 ............................................................................................................... 3 三、应急平台设计 ............................................................................................................... 5 （一）平台设计原则 ....................................................................................................... 5 （二）平台设计思路 ....................................................................................................... 5 （三）系统结构设计 ....................................................................................................... 7 1.综合业务管理 ..................................................................................................... 7 2.风险隐患监测防控 ............................................................................................. 7 3.预测预警 ............................................................................................................. 7 4.智能辅助方案 ..................................................................................................... 8 5.指挥调度 ............................................................................................................. 8 6.应急保障 ............................................................................................................. 8 7.应急评估 ............................................................................................................. 8 8.应急演练 ............................................................................................................. 9 9.应急信息门户 ..................................................................................................... 9 四、结论与建议 ................................................................................................................. 10 参考文献 ............................................................................................................................. 11 英文摘要 ............................................................................................................................. 12 致 谢 ................................................................................................................................. 13
浅谈合肥市政府应急平台建设 04 级信息管理与信息系统专业 房晓静
一、引言
（一）建设背景 合肥市是安徽省的省会城市，自古以来一直是江淮地区的行政中心和军事重镇。随着合肥市城市建设及发展的不断进步，现代化城市管理与建设日益复杂化，突发 事件的种类更加复杂与多变。突发事件的正确应对已逐渐成为了合肥在城市建设和 管理中不可轻视的一部分。
1954 年，合肥地区发生 5 级以上地震，之后数十年间，邻近省市数次发生中强级地震，曾严重波及合肥。
2000 年 1 月，合肥城隍庙市场庐阳宫商场发生特大火灾，直接经济损失 2000 多万元，死亡 1 人。
2002 年 7 月，合肥境内两次遭受强风暴袭击，龙卷风夹带冰雹毁坏大量民房和农作物。
2003 年抗击“非典”，市政府紧急开发“合肥地区非典防治决策支持系统”，受到世界卫生组织专家的高度肯定。
2008 年初，国内南方地区遭遇了百年不遇的大雪，合肥市积雪深达 36 厘米， 道路结冰，合肥市应急指挥车的应用，使得市领导对现场雪情了然于胸，及时指挥主干道交通，交通压力得到了缓解。
合肥市目前已有 110 报警服务台、119 报警服务台、120 急救中心、气象应急服务系统等专业性的应急处置机构面向市民提供紧急救助服务。在市政府总值班室的组织下，由市公安局指挥中心 110 报警服务台牵头，实现了与 122、119、120 以及水、电、煤等部分单位的联动，为市民带来了更大的便利。然而，目前合肥市缺乏一个综合性的应急管理平台，面对重大灾害和突发事件的协调组织能力和应急处理权力无法得到提高，直接影响着城市的安定环境。
（二）建设意义 合肥正处于发展黄金期，但同时也处于矛盾凸显期——城市现代化水平越高， 人口越密集，安全压力也就越大，缺少预警应急机制的后果就越严重。国际上，俄罗斯、美国、韩国、日本等，都已经基本形成一套危机情况下的处理机制，其中时
间最长的像美国，前后经历了一百多年的摸索。
根据统计预测，在未来较长时期内，合肥地区的主要自然灾害和重点灾种是大风、暴雨、雷击、干旱；人为事故的防范重点集中在道路交通事故、火灾、化学污染事故等；传染病和动植物疫情、食物和职业中毒将是严重危害公众健康的首要因素；环境灾害、地震等将是最主要的潜在灾害隐患。
合肥市现有的各类应急和非应急指挥中心为合肥市经济建设的发展和社会治安秩序的稳定发挥了重要的作用。合肥市政府应急指挥平台的建成并启用，标志着合肥市在建设一个“反应快速、指挥果断、行动协调、救助有力”的城市公共危机管理体系方面迈上一个新台阶。
（三）建设目标 为了保障合肥市政府和其他应急力量在突发事件的处理过程中，快速、及时、准确地收集到应急信息，通过多种方式进行高效地沟通、为领导提供科学的辅助决策信息，需要把合肥市应急平台设计成为一个统一的信息接收和处理平台，实现信息资源和通讯手段的共享，从而构成一个可靠高效的、具有对重大灾害、突发事件的多部门联动处理能力和辅助决策支持能力的现代化应急联动指挥、调度、决策系统，最大限度减少各类灾害带来的危害和损失，满足现代化城市应急管理的需求。
二、应急平台需求分析
（一）组织结构、职能 市级应急指挥体系是以市政府应急指挥部为核心，上连省政府应急指挥部，横向连接其他市的应急指挥部/应急指挥中心，下连各个专业指挥中心。
1.合肥市政府应急指挥部 合肥市政府应急指挥部是市应急指挥体系中的决策指挥中心，以市政府应急办为主体，以市政府和应急预案相关委办局主要领导为主要决策班子，并结合与各类突发公共安全事件相关的专家队伍，所组建而成的应急指挥决策机构。
合肥市政府应急指挥部对《突发公共事件总体应急预案》中所规定的较严重 （III 级）突发公共事件的应急调度和联动协作处置，以及对部分严重（II 级）突发公共事件和特别严重（I 级）突发公共事件进行先期应急处置，作为市重特大突发公共事件应急处理的“战略决策中心”。
合肥市政府应急指挥部可以通过电话和数据方式接收来自于各专业指挥中心的重大事件信息，平时侧重于应急事件的管理、预防和监测，战时侧重于重大事件的协调、决策和监督，协同各专业指挥中心和政府的其他部门共同处置。
在特别重大突发公共安全事件发生时，为市领导、相关专家提供会商所需的决
策支持系统、视频会议系统、地理信息系统、大屏幕显示系统等操作平台，保证事 件相关第一手资料可以畅通上报、相关汇总评估信息和参考行动方案可以及时生成、相关决策指挥指令可以有效发布。
2.各专业指挥中心 各专业指挥中心是由合肥市政府下属各职能部门以及企事业单位自行建设的应急指挥机构，如公安“三台合一”指挥中心等机构。
专业指挥中心负责对事件进行受理，并执行事件联动请求，先期处置，完成对一般事件的直接处理。
各专业指挥中心应按照市应急指挥系统相关接口规范或要求，自行建设、改造以及完善。其通信与信息应用需要与合肥市政府应急指挥部保持实时连接，定期上报各类主要业务处理数据，并接受市政府应急指挥部的指挥调度与协调。
当各专业指挥中心处理突发公共事件时发现态势变化，可以将事件升级到市政府应急指挥部并由其接管进行跨业务职能部门的联动协调处理。
3.现场处置力量 现场处置力量则是专业指挥中心的基层单位，主要负责通过远程终端快速接收指令，出动力量对事件处置，并对结果进行反馈。
所有系统通过政务网连接在一起，可实时地交换事件、指挥和调度等信息，实现多部门、多层次的网上动态协作。
（二）用户需求 从本系统面对的用户是市政府应急指挥人员，其中用户角色以及角色职责需求如下：
1.首长 ○1 对重大突发公共事件进行统一领导、统一指挥，做出处理突发公共事件的重大决策； ○2 组织制定突发公共事件应急政策和策略； ○3 启动应急预案，依据应急方案进行指挥； ○4 制订突发公共事件信息发布标准。
2.应急指挥中心工作人员 ○1 协调有关部门对重大突发公共事件实施紧急处置，负责应急办各项工作的综合协调； ○2 负责突发事件现场处置； ○3 组织、指挥、协调专项突发公共事件的应急处置工作； ○4 依法组织调度全市应急力量，对严重和特别严重突发公共事件进行现场调查、实施应急救治和预防控制；
○5 协助应急办领导进行综合性调研，参与有关突发公共事件应急处理相关法律法规的起草，重大政策、方针和措施研究、制定工作； ○6 组织和指导突发公共事件应急预案的培训和演练； ○7 负责预防控制、应急救治专家库的建立和完善。
3.值班人员 ○1 负责应急办文件的收发、传送、催办、保管和归档以及部、应急办发文的核稿等； ○2 负责突发公共事件信息的收集、分析、报告、通报； ○3 负责指挥中心信息的上传下达； ○4 负责日常知识库，法律法规，案例库的维护； ○5 负责应急办日常值班其他事宜。
4.值班长 ○1 负责应急办文件的收发、传送、催办、保管和归档以及部、应急办发文的核稿等； ○2 负责突发公共事件类别、级别初步判定； ○3 负责突发事件信息上报应急办主任； ○4 负责应急办日常值班其他事宜。
5.专家 ○1 对突发公共事件应急准备提出咨询建议； ○2 对突发公共事件相应的级别以及采取的重要措施提出咨询建议； ○3 对突发公共事件及其趋势进行评估和预测； ○4 对突发公共事件应急反应的终止、后期评估提出咨询意见； ○5 参与制定、修订和评估突发公共事件应急预案和实施方案。
6.委办局工作人员 ○1 负责各委办局的信息上报工作； ○2 负责各委办局的上传下达工作； ○3 负责各委办局的沟通协调工作等。
7.系统管理人员 ○1 维护系统安全体系； ○2 维护系统日志体系； ○3 保证数据交换系统正常运转； ○4 维护系统基础数据。
三、应急平台设计
国内外重、特大灾害性事故的案例告诉我们，真正灵敏、高效的应急系统必须具备以下条件：有组织协调、业务指导和现场处理能力的权威机构，不是临时组建而是常设性组织；是环环相扣、纵横贯通的信息共享网络；完善全面的应急上报、处理、指挥联动、事后处理体系，包括制度法规层面的，也包括信息处理层面的。然而，由于合肥市缺乏一个市级的应急指挥系统，各类应急和非应急指挥中心仅从各自方面履行应急职责，无法突破部门限制，协调组织能力和应急处理权力都显得非常有限，这也成为了合肥市政府进一步提高工作效率，服务社会的瓶颈。因此， 迫切需要建立合肥市应急指挥平台，满足对各类灾害事故和突发事件处置的需要， 是合肥市政府在城市应急联动指挥体系的尝试和探索，关系着市政府在面对城市公共突发事件时应变能力的提升。
（一）平台设计原则 进行整体设计。系统必须进行整体设计，才能保证整个系统各个子系统的协调一致。但考虑到应用的多样性以及业务差异，整体设计又不应过于制约具体的应用开发，提供基础应用平台，为各种应用开发提供灵活的手段。
充份利用资源。对于现有的各种不同规模的信息系统，要充分利用和保护现有投资，并采用一定的手段将它们融入到总体设计之中，使它们做尽可能少的改动， 实现信息共享与交换。
先进性和实用性相结合。在进行设计时，既要使其实用，又要根据信息系统的发展趋势，充分考虑将来可能的发展。
开放性原则。应用基础框架包括了描述业务应用数据对象的标准规范以及交换协议，它使得各种应用系统间相互操作并交换行业内的多种数据成为可能。应用系统能够与整个应急指挥体系以及其他应用系统相互配合、联动。
（二）平台设计思路 针对突发公共事件的应急，平台将沿预防准备、监测分析、预测预警、反应处置、事件终止、恢复重建、评估完善的流程进行运行，循环反复不断提升系统的应急处理支持能力。
1.预防准备 图 1.处理流程 突发公共事件应急指挥中心积极开展演习、培训与研究工作，开展应急业务模拟，提高应急处理能力，积极研究完善相关政策法规、预案与方案，同时规划储备应急医疗资源等，建立突发事件的防控体系。
2.监测分析 接收、分派、核实与处理事件的报告，同时协调与组织开展事件的预防与监测工作，获取动态监测、事件调查与疫情评估信息，跟踪事件发展状态。
3.预测预警 根据国家法定的流程与预案，应急指挥中心将组织专家进行事件评估，并针对评估结果发布预警信息，针对相关突发事件快速开展准备具体方案与工作细节，落实相关预案与方案涉及工作的准备情况，同时根据流程进行通报与汇报。
4.反应处置 针对突发事件快速启动预案，并根据预案迅速指挥与执行工作，有条不紊地组织调度人员与物资，开展应急的专业处理。同时根据反馈情况，动态评估事件的发展情况，根据事件情况调整措施，最大限度地减低损失。
5.事件终止 事件终止的条件是事件的隐患或相关危险因素被消除。
6.恢复重建 在突发事件降级或结束时，应急指挥中心将进行事件收尾工作的处理，以尽量减少不必要的损失，同时将快速开展从应急状态恢复到正常状态的工作。
7.评估完善
在事件结束后，应进行科学总结，进一步完善政策法规、预案与方案，同时组 织开展应急处理技术的研究与探讨，总结经验，制定针对性的防控措施与演习方案， 从而提高相关事件的应急处理能力。
（三）系统结构设计 1.综合业务管理 综合业务管理系统主要包括日常业务管理、信息接报、信息发布和系统管理。主要实现的功能如下：
日常值班业务管理：包括值班管理、通讯录管理、文电公文管理、电话管理和 传真管理等。在平时值班人员应做好值班登记，以备后期查找突发事件的相关信息。
信息接报：包括信息接收、汇总审核、接收续报、事件建档等功能。日常情况下，本级平台接收到事件信息，进行汇总审核后，进行系统留档；如果达到上报级别，本级应急平台应向上级应急平台进行信息上报，并向相关部门及下级的应急平台抄送、反馈事件信息。
信息发布：系统管理人员向政府工作人员、社会公众发布突发公共事件预警信息、事件信息、工作动态、应急培训等。
系统管理：包括系统用户管理、菜单管理、角色管理、数据字典管理等，用来对应急办相关工作人员权限及角色划分等进行管理。
2.风险隐患监测防控 风险隐患监测防控系统主要实现的功能如下：
监测数据汇总：委办局本身建有自己的业务系统，通过本模块将委办局分析后的数据接入到应急平台中。
目标监控：应急办工作人员可以监控重要目标，包括视频图像等。
隐患分析和风险评价：可以统计监控目标的数据，生成统计图表。通过调用隐患分析和风险评价，得到分析评价的结果。
3.预测预警 模型管理：对预测预警模型进行信息调整、配置。提供预测预警模型的新增、修改、删除等功能。例如：对火灾事故建模，指标有：火灾类型、地点、范围、程度等。
模拟预测：在对事件信息进行分析的基础上，收集模型相关输入参数，调用模拟预测模型，进行模拟预测。
预警分级指标管理：根据政府和部门对突发公共事件的分类和对相关突发公共事件分级的规定，建立预警分级指标并数字化，提供突发公共事件预警分级的标准参考。系统提供对预警分级指标的新增、修改、删除等功能。
综合研判：各委办局工作人员和应急指挥中心工作人员对该突发公共事件进行综合研判，判定事件级别等。
预警分级核定：根据事件信息汇总分析、模拟预测和综合研判结果，与分级指标进行比对，核定事件的预警级别，如有必要，进行相应调整。
预测预警结果输出：对预测预警结果进行编辑并输出给相关单位。
4.智能辅助方案 从事件接报及周边信息、专业部门预测分析和综合预测分析的结果，与事件相关的应急预案，可供利用的应急处置力量和资源等信息，生成实战化的实施方案。针对一个具体的事件，首长和专家根据事件现场应急反馈的信息、新的预测分析结果、事件发展趋势、应急方案跟踪执行的效果评估结果等，对已经生成的智能方案进行实时动态调整。在进行方案调整时，需对影响区域内的人口、设施、危险源、应急资源等进行统计分析。
5.指挥调度 指挥调度系统主要实现的功能是情况掌握和应急指挥。
情况掌握：应急办工作人员对情况的实时接收及分发等。
应急指挥：根据实施方案，结合实时接收的情况，对突发事件的应急进行指挥。
6.应急保障 应急保障系统主要实现的功能如下：
动态掌握主要救援队伍、应急储备物资和救援装备、应急通信系统、医疗急救机构、应急资金储备等状况。
提供对应急资源的协调管理，进行应对过程中所需资源的状态跟踪、反馈，保证资源及时到位。
实现对公共安全领域内多个部门的专业技术装备信息的统一管理。
7.应急评估 应急评估系统主要包括应急评估指标、应急评估模型的维护和综合评估等功能， 主要实现的功能如下：
应急评估指标体系的管理和维护。包括对应急能力评估指标体系、应急评估标准和评估权重体系的新增、修改、删除、查询等管理和维护功能。
应急评估模型的管理和维护。实现数据调查统计、地理信息系统、数据库组织管理、数值模拟预测等因素的综合集成建模。实现对不同影响因素的权重因子及其时空关联和动态变化进行综合考虑的风险评估分析模型。根据系统中存储的评价指标体系、评分方法、评价权重等参数，实现评估模型公式的管理。
综合评估。提取应急过程中发生的关键节点和关键数据，根据应急指标体系，
对整个应急过程进行综合评估。对突发公共事件应急决策的时效性、救援方案的有效性、决策方案对突发公共事件现场情况变化的适应性、突发公共事件现场周边环境分析效率、部门分工与职责的部署效率等进行综合评估。评估的指标包括：组织机构建立、信息接报、风险检测、预测预警、应急处置、指挥调度、决策支持、应急保障等方面的总体性数据。
8.应急演练 模拟演练主要包括构建三维模拟场景、演练过程控制、演练和演练评估等功能， 主要实现的功能如下：
构建三维模拟场景：将根据各类信息进行数字化处理和定位、事件场景快速构建三维立体模拟场景。
模拟演练过程控制：制定演练流程，监控整个模拟演练过程，随时调整演练流程。
模拟演练评估：对本级的演练效果进行评估，形成演练评估报告。
9.应急信息门户 系统管理人员向政府工作人员、社会公众发布应急事件相关信息，发布信息有：
工作动态、突发事件、应急演练、科普宣传、典型案例、法律法规、应急预案、机 构设置。
综述，市政府应急指挥部在平时至少应启动事件接报子系统、日常值班子系统。事件接报子系统的数据来源主要是省应急指挥中心、公安信息网、人防信息网、政 务信息网、专业信息网（卫生局/气象局/水利局/教育局等）、周边地市、下级区县。负责综合协调的应急行政工作人员操作日常值班模块，负责对收到的各类数据进行 记录与汇编，如值班登记、日常政务、电话、传真、文件下达、信息发布等等，形 成值班记录；事件预处理会对接收到的事件信息进行核实，并调用事件判定机制进 行事件类别判定，在这一过程中会调用各种数据（视频、法律法规、案例等等）支 持，事件报批会对事件类别的判定进行总结，未达到应急级别的事件，会转到常规 政府处理流程，达到应急级别的事件会进入下一流程——应急初始响应，在收到突 发公共事件初步报告后，应急指挥中心功能全面启动，首先通知相关领导及责任人， 应急指挥领导小组集合，并组织专家会商与评估，进行事件分析，制定应急处置方 案，并上报首长，其次通过专家库选择专家人员，启动视频会议系统，与首长对话， 综合以上信息，首长对该应急事件进行决策。确定好的应急处置方案文档自动生成， 方案打印并上传下达，接下来会进行方案实施阶段，开始指挥/处置流程。指挥/处置流程分两部分，现场事故处理和中心指挥协调。指挥中心会负责现场指挥部的组建 和整体的指挥协调，并会把应急指令下达给现场指挥部，现场指挥部在现场事故处 理过程中会把现场信息实时上报，这样就形成了指挥中心和现场的实时协调。为处
置方案的实施提供了有力的保障。随着事态的好转，要及时进行应急终止，特别重大事件的终止需要国务院核准。应急终止后，通过将情况及时通报给各方；并进行事件的后期评估。系统将该事件所有相关资料进行归档。应急指挥中心功能恢复到平时状态。
四、结论与建议
合肥市应急平台的建设，为政府领导决策提供辅助决策支持，为城市防灾减灾， 有效、有力地应对突发公共事件提供了一个强有力的平台，同时也全面提高了各级 政府在应急指挥方面的工作水平和工作效率。但是本平台没有真正实现从预案到方 案的自动生成，即在系统设计过程中对于人工智能的实现考虑不足，还有待改进。
考虑到使用本平台的用户大都是各级政府部门的官员和文职人员，所以设计的这个平台最大的优点就是：实现个性化信息共享，通过异地远程的视频、音频、数据的协同，实现应急事件的会商决策。通过 GIS 地理信息、GPS 的移动监控、视频监控应用，实现指挥调度、救援救助等工作。从而解决了传统的人工处理过程中工作量大、周期长、反馈能力弱等一系列缺陷。